调研报告:中国城市化发展面临的主要风险及政策建议

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中国城市化发展面临的主要风险及政策建议

过去三十多年,中国的城镇化进程已经取得了巨大的进步,20XX年中国城市化率已经达到55.61%。中国城市化快速发展的中前期所积累的大量问题和矛盾,在城市化的中后期正集中爆发,加快城市化,转型发展形势严峻。在财政金融方面,过度依赖土地出让和土地抵押的城市建设融资模式已经不能持续,所隐藏的地方债务风险已成为中国金融体系中最大的隐忧。在房地产方面,城市化速度放缓、城镇劳动人口增长放缓以及老龄化加速将导致住房需求放缓,中国房地产风险进一步暴露。在社会融合方面,2亿多农村转移人口难以融入城市,1亿多城镇低收入和中等偏下收入家庭居住在棚户区,城市内部二元矛盾凸显。在环境治理方面,经济体量、新增量的持续上升带来的环境压力仍处高位,城镇化进程的持续推进也加大了城市环境压力。

一、债务风险进一步显露

中国地方政府主要通过土地财政获取城市发展资金。这与中国独特的地方治理结构相关。首先,中国的层级政府结构包含中央、省(区、市)、地区(市)、县(区)、乡镇(街道)等五级。在行政上,中央政府任命各省(区、市)主要领导官员,省级领导任命地级领导,依此类推。在财政上,中央政府决定中央和地方的税种和税率,地方政府实质上不具有税权。国家经济目标的实现(比如国家层面拟定的年度GDP增长目标),一般通过各级政府逐级下达,由各级地方政府在政策框架中设法达到。研究表明,地方领导干部的提拔,往往与他们完成上级下达的政绩指标密切相关。在这种激励之下,

地方各级政府在同级政府之间竞争GDP增长率和外来投资,并试图达到地方税收最大化。

中央与地方财政收入与支出占比变化 (%)

1994年开始实行的分税制规范了政府间的收入范围,划分了中央与地方政府间的事权,试图使中国的央地财政关系更加适合市场经济发展。但是,地方政府一直抱

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中国城市化发展面临的主要风险及政策建议 过去三十多年,中国的城镇化进程已经取得了巨大的进步,20XX 年中国城市化 率已经达到 55.61%。中国城市化快速发展的中前期所积累的大量问题和矛盾,在城 市化的中后期正集中爆发,加快城市化,转型发展形势严峻。在财政金融方面,过度 依赖土地出让和土地抵押的城市建设融资模式已经不能持续, 所隐藏的地方债务风险 已成为中国金融体系中最大的隐忧。在房地产方面,城市化速度放缓、城镇劳动人口 增长放缓以及老龄化加速将导致住房需求放缓, 中国房地产风险进一步暴露。 在社会 融合方面,2 亿多农村转移人口难以融入城市,1 亿多城镇低收入和中等偏下收入家 庭居住在棚户区,城市内部二元矛盾凸显。在环境治理方面,经济体量、新增量的持 续上升带来的环境压力仍处高位,城镇化进程的持续推进也加大了城市环境压力。 一、债务风险进一步显露 中国地方政府主要通过土地财政获取城市发展资金。 这与中国独特的地方治理结 构相关。首先,中国的层级政府结构包含中央、省(区、市)、地区(市)、县(区)、乡镇 (街道)等五级。在行政上,中央政府任命各省(区、市)主要领导官员,省级领导任命 地级领导,依此类推。在财政上,中央政府决定中央和地方的税种和税率,地方政府 实质上不具有税权。 国家经济目标的实现(比如国家层面拟定的年度 GDP 增长目标), 一般通过各级政府逐级下达,由各级地方政府在政策框架中设法达到。研究表明,地 方领导干部的提拔, 往往与他们完成上级下达的政绩指标密切相关。 在这种激励之下, 地方各级政府在同级政府之间竞争 GDP 增长率和外来投资,并试图达到地方税收最 大化。 中央与地方财政收入与支出占比变化 中央财政收 入比重 22 55.7 52.2 49.4 48.9 49.5 51.1 52.2 52.4 55 地方财政收 入比重 78 44.3 47.8 50.6 51.1 50.5 48.9 47.8 47.6 45 (%) 地方财政支 出比重 71.7 69.7 70.8 72.9 72.6 71.1 68.5 65.3 69.5 69.3 时间 中央财政支 出比重 28.3 30.3 29.2 27.1 27.4 28.9 31.5 34.7 30.5 30.7 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 20XX 54.6 54.9 52.3 52.8 54.1 53.3 52.4 51.1 49.4 47.9 46.6 45.9 45.5 45.4 45.1 47.7 47.2 45.9 46.7 47.6 48.9 50.6 52.1 53.4 54.1 54.5 30.1 27.7 25.9 24.7 23.0 21.3 20.0 17.8 15.1 14.9 14.6 14.9 14.5 69.9 72.3 74.1 75.3 77.0 78.7 80.0 82.2 84.9 85.1 85.4 85.1 85.5 1994 年开始实行的分税制规范了政府间的收入范围,划分了中央与地方政府间 的事权,试图使中国的央地财政关系更加适合市场经济发展。但是,地方政府一直抱 怨分税制在财政收入和支出责任的设计上不对称,导致地方政府支出缺口(见上表)。 20XX 年,中央政府支出 2.55 万亿元,占全国政府支出总额的 1


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